对于那些难以偿还“一带一路倡议”（BRI）债务的发展中国家而言，中国已经成为最后的贷款方。根据AidData、世界银行、哈佛大学肯尼迪学院和基尔世界经济研究所研究人员的一项新研究，中国政府显著扩大了对陷入财务困境或完全违约的主权借贷者的紧急救助贷款。
分析一个新的数据集表明，截至2021年底，中国在22个债务国开展了128次救助贷款业务，价值2400亿美元。这些业务包括诸多所谓的“展期”，即相同的短期贷款被一延再延，从而为到期债务进行再融资。
中国的双边救助：每年的跨境救助贷款额
中国政府在2010年的海外贷款组合中，只有不到5%用于支持陷入困境的借款国，但是到了2022年，这一数字飙升至60%。对于不断上升的债务危机浪潮，中国的因应之道是摆脱基础设施项目贷款，转而加大流动性支持业务。中国有近80%的紧急救助贷款是在2016年至2021之间发放的。
《中国作为国际最后贷款方》由世界银行的Sebastian Horn、AidData执行董事兼香港大学以及威廉玛丽学院研究教授Brad Parks、前世界银行集团首席经济学家和哈佛大学肯尼迪学院现任教授Carmen Reinhart，以及基尔世界经济研究主任Christoph Trebesch共同撰写。
这项研究及其所依据的全新紧急贷款数据集将于2023年3月28日在https://www.aiddata.org/publications/china-as-an-international-lender-of-last-resort和https://www.aiddata.org/data/china-as-an-international-lender-of-last-resort-dataset-version-1-0发布。
上述合著者表示，中国政府并未向所有陷入困境的“一带一路”借款方提供救助：低收入国家通常会获得债务重组，包括宽限期或最终还款日期延长，但是不会获得新资金；中等收入国家倾向于通过国际收支平衡（BOP）支持来获得新的资金，从而避免或推迟违约。
中国的银行有意确保其最大海外借款方有足够的流动性，以继续偿还“一带一路”倡议项目的未偿债务。中等收入国家占中国海外贷款总额的80%或者超过了五千亿美元，构成重大的资产负债表风险，因此中国的银行有动机通过救助来维持它们的生存。低收入国家仅占中国海外贷款总额的20%，对中国银行业的健康状况较不重要，也很少得到救助。
这项研究的作者之一Carmen Reinhart表示：“中国政府归根结底是在试图拯救自己的银行。这是它进入国际救助贷款风险业务的原因所在。但如果你要救助一个违约或濒临违约的借款方，你需要清楚地了解你是想要解决短期流动性问题，还是长期偿付能力问题。”
这项新研究的合著者发现，中国已将救助资金引向外汇储备水平偏低而且主权信用评级偏弱的国家。迄今为止，它已在22个国家开展了救助贷款业务，包括阿根廷、白俄罗斯、厄瓜多尔、埃及、老挝、蒙古、巴基斯坦、苏里南、斯里兰卡、土耳其、乌克兰和委内瑞拉。
合著者还发现，在紧急情况下从中国政府借款并不便宜：国际货币基金组织（IMF）的典型救助贷款利率为2%，而中国救助贷款的平均利率为5%。
Christoph Trebesch指出：“我们的研究结果对全球金融和货币体系产生了影响，该体系变得越来越多极、越来越少制度化、也越来越不透明。我们看到了明显的历史相似之处，即从20世纪30年代开始，特别是在第二次世界大战之后，美国开始崛起为全球金融大国。”
这项研究的另一个重大见解是，由中国央行（中国人民银行，PBOC）监管的全球互换额度网络已成为海外危机管理的一个日益重要的工具。到2022年，中国人民银行已利用其互换额度网络向全球央行提供了1700亿美元的紧急流动性支持。
央行从中国人民银行借款，给信用评级机构以及负责监督外汇储备持有量充足性和公共债务敞口水平的国际机构带来了一系列新的监督挑战。中国人民银行几乎所有的互换额度贷款最初都是计划在3-12个月内偿还。然而，从中国人民银行借款的许多央行的最终还款日期一延再延。合著者发现，在计入“连续展期”后，中国人民银行互换额度贷款的实际平均还款期为40个月。由于国际报告规则只要求披露到期超过一年的公共债务，法律上和实际期限之间的差异，使各国政府更容易不将中国人民银行互换额度借款视为公共债务敞口的来源。
这项研究还突显了另一个争议问题：各国央行是否可能利用（未报告的）中国人民银行互换额度来刻意夸大其总体外汇储备数字。如果借款方可以使用中国人民银行的互换额度提款来偿还美元和欧元计价的债务，那么在国际收支或债务危机期间，这种提款可能尤其有用。然而，如果借款方只能利用中国人民银行互换额度中的人民币流动资金作为“粉饰”来提高外汇储备总额，那么其净储备头寸以及偿还美元和欧元计价债务的能力将没有变化。Brad Parks表示：“需要更多的研究来衡量中国救助贷款的影响，尤其是中国人民银行管理的大规模互换额度。”
他还说：“中国政府为跨境救助贷款建立了一个新的全球体系，但是采取的方式既不透明也不协调。其严格的双边途径使协调所有主要紧急贷款机构的活动变得更加困难，这令人堪忧，因为主权债务危机的解决通常需要某种程度的债权人间协调。”
数据收集来源和方法
中国人民银行（PBOC）互换额度借款的信息或数据没有集中来源。根据与其他央行签订的货币互换协议，中国人民银行不会主动披露国别层面的借款数据。中国的国有政策性银行、国有商业银行和国有企业也不会按国家公布其国际收支贷款活动的详细信息。
为了汇编中国人民银行互换额度借款的数据，研究团队系统地查阅了与中国人民银行签有货币互换协议的每家央行的年度报告和财务报表，并且检索了这些协议下的提款和未偿金额数据。他们还对央行新闻稿以及国际和当地报纸的媒体报道进行了审查，以获取有关互换额度使用情况以及借款条款和条件的更多信息。这些主要数据收集活动是与香港大学以及威廉玛丽学院的AidData研究实验室合作进行的。在最后一步，研究团队进行了验证工作，将从主要来源检索到的微观（交易级）数据与世界银行季度债务统计数据、国际货币基金组织国际收支统计数据和受援国中央银行公布的宏观数据进行了比较。
中国人民银行并非中国唯一一家参与国际救助贷款业务的官方机构。中国的国有政策性银行（如国家开发银行、中国进出口银行）、国有商业银行（如中国银行、中国工商银行）、国有石油和天然气公司（如中国石油天然气集团公司、中国国际石油化工联合有限责任公司）以及国家外汇管理局（SAFE）提供了更广泛的救助贷款工具，包括流动性支持措施、外币定期融资措施协议、存款贷款、商品预付措施以及所谓的“主权贷款”。为系统跟踪这些额外债权方的救助贷款活动，研究团队使用AidData的“跟踪少报资金流量”（TUFF）方法，来确定2000年至2021中国国有债权方发放的所有贷款，这些贷款授权低收入和中等收入国家的政府借贷方使用其贷款收益 (a) 偿还现有债务，(b) 为一般预算支出提供资金，和/或 (c) 支撑外汇储备。
联系方式：
AidData：Alex Wooley, +1.757.585.9875；awooley@aiddata.wm.edu
基尔世界经济研究所：Mathias Rauck, +49 431 8814 411, mathias.rauck@ifw-kiel.de
